Kenneth Rogoff: Warum versucht der IWF, eine Hilfsorganisation zu sein?

Statt seine traditionelle Rolle zu erfüllen, in Schwierigkeit geratenen Schuldnerländern Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten, versucht der IWF seit einiger Zeit, sich in eine Hilfsorganisation zu verwandeln. Natürlich macht es mehr Spaß, den Weihnachtsmann zu spielen als Scrooge, und die reichen Länder leisten deutlich zu wenig Auslandshilfe. Ich trete schon seit langem für die Gründung einer CO2-Weltbank ein, um Fördermittel und Technologien zu kanalisieren.

Die Argumente für die Finanzierung einer neu strukturierten Weltgesundheitsorganisation (WHO) sind ähnlich zwingend. Doch auch in einer Welt, in der private Kapitalflüsse die offiziellen Kreditvergaben deutlich übersteigen, spielen traditionelle IWF-Programme noch immer eine wichtige Rolle bei der Abmilderung und Steuerung von Finanzkrisen.

Diese Rolle wurde während der Pandemie aufgegeben, und sie wieder herzustellen wird schwer. In der Anfangsphase der COVID-19-Krise war es sinnvoll, Gelder zur Verfügung zu stellen, die nur an geringe Auflagen geknüpft waren. Doch weil der IWF noch immer sehr stark als Kreditorganisation organisiert ist, wird er sein Geld irgendwann zurückbekommen müssen oder selbst pleitegehen. Man betrachte, um einen Eindruck davon zu erhalten, wie das aussehen könnte, die Spannungen mit Argentinien, das 2018 einen enormen, an ungewöhnlich schwache IWF-Auflagen geknüpften Kredit von 57 Milliarden Dollar erhielt und sich jetzt sträubt, diesen zurückzuzahlen.

Das Fehlen von Auflagen in einigen aktuellen Fällen war schockierend. Sollte der IWF wirklich praktisch auflagenfreie Kredite an eine Regierung vergeben, die Nahrungsmittelimporte für ihre unterernährte Bevölkerung einschränkt und so die Probleme verschärft, die durch die Wechselkurskontrollen dieser Regierung selbst verursacht wurden? In Nigeria hat er das 2020 getan. In anderen Fällen war der Fonds bei seinen normalerweise vorsichtigen Kontrollbewertungen außergewöhnlich großzügig und hat Ländern mit explodierenden Verschuldungsraten, die sich nur unter sehr optimistischen Annahmen stabilisieren werden, sein Gütesiegel in Gold erteilt.

Ein Paradebeispiel ist der Bericht gemäß Artikel IV für Ghana des Jahres 2021. Und was große Schwellenmärkte wie Brasilien und Südafrika angeht, war der Fonds sogar noch sorgloser. Auch hier hat er trotz steil steigender Schulden, zunehmender Inflation und schwelender Probleme im Bankensektor argumentiert, dass die Bekämpfung der Pandemie absolute Priorität habe.

Dieser Verzicht auf Auflagen ist kein Versehen. Während der Pandemie hat der Fonds den Einsatz seines Schnellfinanzierungsinstruments (RFI) – einer Kreditfazilität, bei der Länder nicht verpflichtet werden, ein „vollwertiges“ Anpassungsprogramm einzuleiten (und die in der Praxis kaum oder gar nicht an Auflagen geknüpft ist) – enorm ausgeweitet. Noch auffälliger: Er hat seine Mitglieder sogar überredet, einer Notemission von Sonderziehungsrechten (SZRs; die Reservewährung des Fonds) in Höhe von 650 Milliarden Dollar zuzustimmen, die im Wesentlichen ebenfalls frei von Auflagen sind. SZRs sind im Grunde Direkthilfen, die an alle IWF-Mitglieder – auch Russland und den Iran – gehen. Die Entwicklungsländer freilich dürften aufgrund der arkanen Struktur dieses Instruments nur einen kleinen Bruchteil der Gesamtsumme erhalten.

Es gibt starke Argumente dafür, die Finanzstruktur des IWF und seiner Schwesterorganisation, der Weltbank, zu überarbeiten, sodass die große Mehrheit der Gelder, die diese Organisationen bereitstellen, in Form echter Beihilfen und nicht als Kredite vergeben wird. Ich argumentiere seit Jahrzehnten dafür, eine derartige Veränderung vorzunehmen, und in letzter Zeit wird diese Idee ernsthaft in Betracht gezogen. Weil der IWF derzeit als revolvierender Fonds strukturiert ist, würde ihm rasch das Geld ausgehen, wenn er den Schuldnerländern all seine Kredite erlassen würde, so wie einige NGOs das immer wieder von ihm verlangen. Die einzige Möglichkeit, dies zu vermeiden, bestünde in einer Übereinkunft der hoch entwickelten Länder, ihn wiederaufzufüllen. Aber dazu sind diese anscheinend nicht bereit.

Eine zentrale Auflage sollte sein, dass die IWF-Gelder nicht einfach dazu verwendet werden, private Gläubiger auszuzahlen. Wissenschaftler haben klar gezeigt, dass genau das während der 1980er Jahre und auch in jüngerer Zeit passiert ist. Staatseigene chinesische Banken, die Zinsen in gleicher Höhe wie der private Markt verlangen, sind inzwischen ebenfalls ein Faktor, den es zu berücksichtigen gilt. Es sollte Wege geben, um sicherzugehen, dass mit den IWF-Krediten keine chinesischen Kredite abbezahlt werden.

Es gibt auffällige Parallelen zwischen einem wohlmeinenden IWF und einer wohlmeinenden Fed, die jetzt mehr Gleichheit fördern will. Nachdem sie lange argumentiert hat, dass die steil steigende Inflation vorübergehender Art sei, steht die Fed nun vor einem Dilemma. Sofern sie ihre Geldpolitik im kommenden Jahr nicht ausreichend strafft (ein viel größeres Risiko, als die offiziellen Formulierungen zugestehen), könnte sich die Inflation verfestigen. Strafft sie sie zu stark, gibt es eine Rezession. Auch eine Stagflation ist eine echte Möglichkeit.

Der IWF muss seine zentralen Kontrollfunktionen in ähnlicher Weise neu ausrichten. Die schlimme Lage der Schwellenmärkte und Entwicklungsländer verlangt große Anteilnahme, aber der IWF ist nicht die Weltbank (die tatsächlich eine Hilfsorganisation ist). Stattdessen sind wirksame IWF-Auflagen unverzichtbar, um für Finanzstabilität zu sorgen und sicherzustellen, dass das Geld des Fonds nicht letztlich eine Kapitalflucht, Tilgungszahlungen an ausländische Gläubiger oder inländische Korruption finanziert. Die Pandemie wird nicht verschwinden – und der traditionelle IWF sollte es auch nicht.

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